“是以百姓疾耕力作，而饥寒遂及己也。”————————【盐铁论未通第十五】

未央宫，宣室殿。

为了更好的适应经济恢复，解决当前朝廷的财政困难，皇帝决议召集卿臣共商国是。他先是在腹内有了底稿，然后再扩大会议的对象，除开录尚书事的重臣之外，涉及财政的九卿如太仆刘表，大司农刘和，少府王绛，度支部尚书韩斌等人也都受到传诏，要在宣室制定出一整套经济改革的政策与方案。

会议的一开始，刘和、王绛等人便一一禀告了去年的财赋、今年年初到现在的收支、以及现下仓廪的充实情况。其实不用多问便知道，朝廷连年大战，动辄十数万兵民调动，过后还有犒赏、抚恤、正旦大朝，一连串下来，别说新收复的关东诸州郡，就连才恢复生产不久的关中等地也有些吃不消。

所以也这是皇帝需要顺应舆论提出‘与民休息’国策的外部因素。

至于其他因素，皇帝也需要借此在不触及豪强大族根本利益的情况下，改变一些税收制度，缓解一直以来黎庶肩上的负担。

“自开国以来，凡田租大抵三十税一，偶有十五税一、十税一，却不为常事。孝桓、孝灵以降，朝廷多事，师旅屡兴，用度不足，故行什一之税。”司徒、录尚书事黄琬知道今天集议的主题，首先言道：“今军民屯田万顷，岁入百万斛，粮储差积。为天下兴复之计，臣请一如汉家旧制，诏郡国收田租三十税一，以纾民难。”

什一之税本来早在皇帝亲政时便着手废除，关中等地也多恢复了三十税一的祖制，然而朝廷征讨袁氏、韩遂等势力，几年之内多出用兵、粮草供不应求，不得已之下，只得暂时恢复了什一之税。不但进一步压榨了普通黎庶，更是连豪强地主也深受其害。

如今黄琬出于多方面的考虑，提议皇帝再度恢复三十税一，既有利于国，也有利于民。

“嗯，如今下发诏书，正当其时。”皇帝不假思索，当即同意了这项建议。

三十税一已经是历代最低的税率了，按照如今二到三斛的亩产，五口之家，治田百亩，每年收谷二百至三百斛，只需向朝廷上交七到十斛的粮食。但这仅仅只是田租，交完田租后除去每人每月一石半的口粮，还剩一百五六十石。

若按三十钱每石的价格算，农户到手的只有四千多钱，这四千多钱里包括了一年之中的种种花销，比如社闾尝新、祖宗祭祀；衣服、油盐、农具的添置；还有疾病与红白喜事的花费，钱也就花的差不多了。

这些花销里甚至还没有包括赋税，而且是以平常年份每石三十钱计算，若是遇到歉收的年份，虽然粮价上涨，但粮食歉收，农户过得依旧艰难。

皇帝在宫中没少看过《汉书》以及相关籍册，知道这三十税一的田租对百姓来说并没有多大的用处，因为加在百姓头上的除了田租，还有沉重的赋税与更役。遇到天灾，大量自耕农破产，将田地卖给地主豪强，沦为佃农。佃农需向地主豪强缴纳十分之五的田租，而地主豪强却只需要向朝廷缴纳三十分之一的田租。

而由于黎庶沦为佃农，户籍被豪强隐匿，不需缴纳其他赋税，就会使朝廷财源紧缩，无法应付各项开支；不需提供各种劳役，官府就无力组织水利等工程。于是生产环境恶劣，自耕农破产的可能性就越大，便开始了一个死循环，直到流民问题越来越严重，产生一系列社会动荡……

皇帝知道这里面的猫腻乃至于危害，历代屡次减免田租，初衷虽是缓解百姓的税收压力，但最后得到好处的却是兼并土地数百上千顷的豪强地主。

本来该交十税一、十五税一的豪强，顿时让朝廷减少到三十税一，天下谁不支持这样的‘仁政’呢？

但是仍然保持高田租又会持续加重黎庶的负担，所以三十税一虽然要恢复，以后却一定要改。至少改成累进税制，按占田多少缴纳不同比例的田租，这样才公平。

只是这种程度的改革是建立在各地田亩、户籍清楚的基础上，如今目前皇帝尚且不便大规模度田，眼下还是得先致富于民，然后……

“百姓之困，主要并非田租，而是赋敛。”皇帝语气有些凝重，他轻点着少府王绛呈上的籍册，说道：“如今算赋每口一百二十钱，口赋每口二十三钱，此外还有更赋、户调、刍稿，凡此种种，百姓之困苦多矣，又岂是区区田租之减而得以解脱的？”

“臣以为，轻徭薄赋，乃休息之本。年初朝廷已下诏书，天下郡国，非农闲不得兴徭役。内地郡国之兵，取消戍边，仅守本县。由此更赋可大减，百姓减轻劳累，不耽误农桑，来年必然仓廪丰足，百姓乐业。”黄琬知道皇帝这样说的意图，是为了减少赋敛，让百姓留足余粮。然而他这样迎合着说，自是有他的想法在里面，并不单单是公家计。

“朝廷减租减赋，如此一来，今年财赋愈少，明年的用度恐怕会愈加艰难。”坐在后排的大司农刘和忍不住插嘴说道。

“朝廷的财赋，说到底还是要为了百姓。”侍中、平尚书事杨琦冷声说道，他从席上微微转身侧头瞪着刘和：“官不与民争利，孔子有言‘百姓足，君孰与不足乎’？是百姓的休息重要，还是朝廷的财赋重要？”

刘和年轻名浅，不敢与杨琦正面抗辩，只愣了一下，便不再答话。

“陛下既已下与民休息之诏，其言各类琐事杂役酌情减免，省天下诸郡县不急务。朝廷用度，自然要能减则减，臣请度支部严核公卿诸府署用度，可自臣始。”黄琬大义凛然的说道，并主动建议要求在公卿诸府署建立由度支部分派的机构，用以检查各项钱财使用，缩减开支。

皇帝一直希望将具有会计审计功能的度支部以及组织人事、考课政绩的吏部在中央公卿诸府署、地方郡县都建立分支机构，建立一个从上到下畅通无比的渠道，加强控制与监管。可惜这个企图一直遭到各方的抗拒和阻拦，直到现在他才只在地方上的河东郡以及中央的太尉府建立了相应的机构。

如今听到黄琬主动让步，让度支部严控各官府的预算开支，皇帝有些拿不准对方的打算，他抬眼看了看身为颍川人的度支部尚书韩斌，忽然问道：“荀君有何高见？”

侍中、平尚书事荀攸似乎早知道皇帝会有此一问，不紧不慢的答道：“朝廷以‘休息’为重，减轻赋役，是年初陛下于承明殿早已议定之事。如今正当节流减赋，以养民力，可先自公卿诸府署始，设立度支郎，以审用各府署财计。一二年后，再行之天下，如河东例。”

“看来荀君也是这样想的。”皇帝点了点头，心里这时已经明白了，他忽然说道：“既是如此，吏部也遣派诸郎，如度支例，分派朝廷公卿诸府署好了，年末也可据此考课，综归吏部评议功过。”

皇帝这一下，终于得以将内朝的两个机构在外朝建立分支，在一定程度上实现了他‘内朝管政，外朝管务’的制度设计理念。

以尚书台为首的诸部尚书，按照皇帝最初对他们职权的划分，无论是吏部还是刑部、度支部，都是针对的外朝公卿乃至地方郡国的职能部门。沿着这个轨迹发展下去，内朝并不专管具体的民事，只面向对官吏的控制与监管，而外朝则专门负责具体的事务，面对的是社会治理的各个方面。

随着皇帝一直以来的调整，外朝公卿逐渐恢复以往的实权，但内朝在失去了从公卿手上抢夺的权力之后，又获得了牵制、乃至于凌驾外朝之上的权力。以后制度逐渐走向正轨，尚书台将失去拟诏的权力，成为纯粹的政务机构。

这时内外朝互相牵制、平行并立，承明殿众分相权，皇帝居中调度，在扩大皇权的同时也能起到权不偏废的作用。

“臣谨诺，吏部、度支部遣派郎吏入诸府署，可先由朝廷始，再议行诸郡国。”黄琬知道皇帝迟早会将这个制度慢慢推行下去，于今倒不如做个交换，换取近年对朝廷财赋的‘节用’。

“筑水利，兴郡学，这也是承明殿议定过的。”司空、录尚书事赵温在这件事一锤定音后，立即提出异议：“朝廷用度不足，无以雇佣工，非农闲又不得兴劳役。那么这几年修驿道、堤坝、沟渠、学校的钱，又该从何处出呢？难道这也要省罢了不成？”

“这些无不需数年之功，难道还能一蹴而就不成？”杨琦反驳道：“可以让地方郡县官府在农闲的时候，组织力役兴建。”

要减轻百姓的负担，就得减轻赋役，朝廷的收入一旦减少，就不得不实行‘节用’，许多事情就得能免则免，想办也办不成。

“今后百姓劳役，只得在农闲时候。官府若不得已，要在农闲时候组织力役，该县之事报于郡，该郡之事报于州，该州之事报于工部。核准之后，方可实行，如有妄自作为，当交付廷尉治罪。”皇帝将工程按规模大小规定了层层审批流程，在确保减少屡兴大工的同时，也考虑到了对百姓耽误农时的补偿：“被组织的黎庶，一概减免当年田租，并另行给予佣值不等。”

在以往，‘役’都是无偿的义务劳动，参与劳役要自备口粮，不参与还要出钱雇人代役。往往是每个男丁每月要出三百钱雇人代役，这也叫做更赋。

如今皇帝将无偿的义务劳动时间从全年缩小到农闲时候，又规定其余时间参与劳役将获得减免田租以及佣值补偿，极大的减轻了黎庶的负担。

只是无形间势必会徒增官府的开支，面对黄琬提出的异议，皇帝说道：“该省则省，该用则用，总不能因着‘节用’二字，便什么事都不做了。”

此话一出，黄琬像是感受到什么似得，忽然不说话了。

一直沉默的骠骑将军、录尚书事董承这时自觉有了插言的机会，开口道：“臣自奉诏量兵裁夺以来，略做算计，凡天下冗余兵将，予以裁至屯田自给，每年可省军用百万钱。”从裁兵到现在只过去了一两个月，董承便迫不及待的趁朱儁不在，想借机邀功了：“今郡国兵制虽复，然地方兵卒轮戍边地之制稍有改动，不用再多劳费，如此又能再省更赋。”

轮戍制度在最开始出现于春秋战国时期，那时诸侯国疆土不大，内地戍卒往来便利。但随着国家疆域的扩大，轮戍制度就有些不合时用，一年戍边、一年戍京城，有时候去了不一定回来。所以这个制度到最后又变成了百姓出钱免戍，无形中又多了一层税。

让边营兵与边郡担任戍边的责任，内地郡国兵只在本郡内部轮戍，这是皇帝与朱儁等人早已定好了的：“这确实可以省去无用之费，但内地郡兵戍边可免，每年仍需从诸郡拣选精锐材官、骑士为兵卫。往来支费供给，由卫尉出，这一制度不能变。”

黄门冗从负责御前，光禄勋属下的郎卫负责宫殿门户及殿内警卫，卫尉属下的兵卫负责未央宫禁，执金吾与城门校尉负责长安城防，南北军负责镇守京畿三辅，这些分别组成了拱卫在皇帝身周的不同军事力量。

让各郡精锐入宫担任卫士，既能加强彼等对皇帝的忠心以及对朝廷的凝聚力，也能提高禁军的精锐程度。

董承得到了皇帝的肯定，忙低头应诺了一声。

近来他因为宋都怀孕的事多有苦恼，更因此勾起了从太尉退至骠骑将军的隐忧，不得不将巩固地位的希望寄托于全心全力的为皇帝办好差事，要让自己有用，皇帝才会继续用他。